Blog Paul de Bijl: Draghi: concurrentie blijft nodig

Op 9 september verscheen een langverwacht rapport door Mario Draghi met aanbevelingen om Europa – achterloper in de digitale revolutie – economisch en geopolitiek steviger op de wereldbol te zetten. Draghi adviseert drie routes: (i) het dichten van de innovatiekloof met de VS en China, vooral voor geavanceerde technologie; (ii) verduurzaming van de energievoorziening zonder ondermijning van concurrentiekracht en economische groei; en (iii) veiligheid en weerbaarheid.

Het rapport wijdt een apart hoofdstuk aan mededinging. Moet het concurrentietoezicht op een lager pitje voor Europese kampioenen, of voor een hoger doel? Draghi pleit daar niet voor, al leek dat in de aanloop wel in de lucht te hangen. Dat hoofdstuk, getiteld “Revamping competition”, trapt af met het belang van concurrentie en mededingingstoezicht. Zonder compleet te willen zijn: welke van de tien aanbevelingen over concurrentie vallen op?

Innovatie en toekomstige concurrentie

Het meest prominent is aanbeveling 1 dat het Europese mededingingsbeleid meer gewicht moet geven aan innovatie – met name bij fusiebeoordelingen. Consumenten hebben naast lagere prijzen ook baat bij nieuw en beter aanbod in de toekomst, ook vanuit nieuwe spelers.

Omdat de huidige mededingingsregels daar al ruimte voor geven, moet deze aanbeveling volgens Draghi vorm krijgen in de uitvoering, zodat mededingingsautoriteiten meer aandacht geven aan mogelijke innovatievoordelen van concentratie. Ook al krijgt dat aspect in de praktijk al aandacht, het blijft soms onderbelicht. Meer toelichting in de ‘Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies’ kan nationale toezichthouders extra ‘guidance’ geven (de missiebrief aan de aankomende Eurocommissaris benoemt dit al). Niet nieuw – economen maken dit inhoudelijke punt voortdurend.

Draghi stelt voor dat marktpartijen onderbouwen hoe een fusie of overname de innovatie bevordert (‘innovation defense’). Een mededingingsautoriteit kan dan voorwaarden stellen, zoals een verplichting om een afgesproken investeringsniveau te halen, met een straf (zoals een boete) wanneer dat uitblijft. Dat is een gedragsremedie, waarvan de uitvoering lastig kan zijn terwijl bedrijven boetes soms incalculeren. Ook voorziet de bestaande ‘efficiency defense’ al in het aandragen van voordelen door innovatie. Evengoed een vooruitstrevend idee, dat bedrijven meer vertrouwen kan geven over de haalbaarheid van een innovatie-gedreven fusie.

Deze aanbeveling zou gezien kunnen worden als oproep om fusies ‘strategischer’ te beoordelen: soepelere concentratiecontrole ten gunste van meer schaalgrootte in de globale concurrentiestrijd. Maar los van dat er zeker knelpunten bestaan, leidt opschaling niet automatisch tot meer innovatie. Een andere route ligt in ecosystemen die start-ups laten floreren en profiteren van kruisbestuiving. Ook zonder Europese kampioenen aan te wijzen is volop innovatie en dynamiek mogelijk, nota bene met een evenwichtigere machtsverdeling in de toeleveringsketen, en eerlijke kansen voor nieuwkomers om de wedstrijd te winnen.

Aanbeveling 2 onderstreept dat samenwerking tussen bedrijven en coördinatie over investeringen in R&D soms noodzakelijk zijn. Het rapport bespreekt niet dat ‘research joint ventures’ (RJV’s), juist bij een overtuigende ‘innovation defense’, gerichter, sneller en minder vergaand kunnen zijn dan het samenvoegen van de hele business: afhankelijk van de vorm is een RJV mogelijk minder concurrentieverstorend. Ook kunnen RJV’s vallen onder de groepsvrijstelling voor samenwerking in R&D. Voor uitzonderingen op die vrijstelling had een extra aanbeveling kunnen zijn om meer ‘individual guidance’ te geven.

Veiligheid en weerbaarheid

Aanbeveling 3 bepleit het meenemen van veiligheid en veerkracht in besluiten van DG Mededinging. Momenteel kunnen mededingingsautoriteiten ontwrichting van economie of maatschappij meewegen wanneer een concurrentiebeperking (zoals een fusie) daar risico’s voor veroorzaakt. Dat is belangrijker geworden, nu concurrentievraagstukken vaker overlappen met geopolitiek. Naast technologieën met mogelijke militaire toepassing, betreft dat ook sectoren die kwetsbaar zijn voor cybercrime en manipulatie. Zoals social media (beïnvloeding) en auto’s verbonden aan het internet (sabotage op afstand). Draghi stelt voor dat een aparte unit, wanneer relevant, zulke risico’s analyseert bij mededingingsbesluiten. Een verstandige aanbeveling die al veel eerder invulling had kunnen krijgen.

De aandacht voor veiligheid en weerbaarheid staat niet op zichzelf. Mededingingsautoriteiten in Europa kijken naar mogelijke schade van concurrentiebeperkingen op allerlei vlakken, zoals ook duurzaamheid of pluriformiteit van de media. De mededingingsbeperking vormt het vertrekpunt: zonder oorzakelijk verband met een mededingingsbeperking is het aan andere organen om zulke publieke belangen te beschermen.

Open toegang en interoperabiliteit

Aanbeveling 6 adviseert stimulering van open toegang, interoperabiliteit en aansluiting bij Europese (technologische) standaarden. Vanuit een vergelijkbare logica legt de Digital Markets Act (DMA) sinds kort verplichtingen in dezelfde geest op aan als ‘poortwachter’ aangewezen digitale spelers. Omdat de hele economie digitaliseert, krijgt de gedachte achter de DMA bredere relevantie voor het borgen van eerlijke en dynamische concurrentie. Dat vereist lage toetredingsdrempels voor nieuwkomers en lage overstapkosten voor afnemers, zodat nieuwkomers gevestigde posities kunnen opschudden. Draghi ziet daarbij een rol voor staatssteun (zie ook aanbevelingen 4 en 5). Daarmee brengt dit advies bestaande routes die innovatie kunnen stimuleren nadrukkelijker voor het voetlicht, wat zinvol is.

De Europese verordeningen voor data en governance (Data Act en Data Governance Act) gaan hierbij helpen, bijvoorbeeld via de verplichtingen voor naadloos overstappen, standaarden en interoperabiliteit. En zie de bevestiging door het EU-Hof (10 september) van een boete voor Google vanwege misbruik van zijn dominante positie in online zoeken. Die uitspraak onderstreept het belang van eerlijke toegang (in dit geval voor productvergelijkers).

Instrumentarium mededingingstoezicht

Aanbeveling 9 roept op om DG Mededinging te voorzien van een ‘New Competition Tool’ (NCT), voor situaties waar het toezicht momenteel tekortschiet om haperende concurrentie op gang te brengen. Bestaande instrumenten zijn niet toegerust op uitdagingen zoals belemmeringen voor consumenten om effectieve keuzes te maken, of gedragingen die de concurrentie ondermijnen zonder overtreding van mededingingsregels (zoals stilzwijgende afstemming tussen bedrijven). Verschillende Europese landen kennen of werken ondertussen aan een nationale NCT, waar de ACM ook voor pleit.

Telecom en snel internet

Een apart hoofdstuk over hogesnelheidsnetwerken voor internet en telecom betoogt dat regulering en mededingingsbeleid tot fragmentatie hebben geleid en dat consolidatie wenselijk is. Dat is twijfelachtig, want concurrentie tussen spelers met eigen netwerken wakkert investeringen en innovatie aan. Hieraan gerelateerd bepleit Draghi minder ex ante (toegangs)regulering, ten gunste van ex post mededingingstoezicht. Onder geschikte marktomstandigheden, die per land verschillen, is dat een goede richting.

Nederland doet het op dat vlak, met concurrerende netwerken van wereldklasse, bepaald niet slecht. We hebben drie landelijke spelers in mobiel en twee landelijke spelers in vast, en daarnaast regionale glasvezelpartijen. Daarvoor is het helemaal niet nodig om landen aan elkaar te knopen.

Toch roept Draghi op om relevante markten voor telecom Europees in plaats van nationaal af te bakenen, ten gunste van opschaling via meer grensoverschrijdende spelers. Dat maakt marktafbakening een beleidsmatige keuze in plaats van empirisch gefundeerd. Wat betekent dat voor concurrentie? Spelers die geografisch niet in elkaars vaarwater zitten, kunnen prima samengaan. Maar wanneer internationale spelers ook nationaal of regionaal met elkaar concurreren, kunnen fusies de prijzen opjagen en de netwerkinvesteringen ontmoedigen. De voordelen van EU-brede spelers voor consumenten zijn daarom niet evident, althans niet zonder harmonisering van spectrumveilingen. Zij profiteren al van soepele ‘roaming’ voor bellen en dataverkeer binnen de EU.

Tot slot

In afwachting van het rapport verwachtten sommigen een oproep voor een soepelere beoordeling van fusies en overnames, maar Draghi blijkt genuanceerd. Meer aandacht voor innovatie en toekomstige concurrentie kan vragen om krachtenbundeling door bedrijven, via concentratie of samenwerking. Daar is geen ‘overhaul’ van het mededingingsbeleid voor nodig. Het blijkt des te belangrijker om concurrentie via innovatie te beschermen, en nieuwkomers in staat te stellen gevestigde spelers continu uit te dagen. Hopelijk geeft het rapport geen aanleiding tot fusies die om verkeerde redenen (voor gevestigde spelers of voor individuele lidstaten) aantrekkelijk zijn. De oproep voor consolidatie in telecom – door experts ondertussen bestempeld als ‘misguided and dangerous’ – is in dat licht zorgwekkend.

De aanbeveling over open toegang en interoperabiliteit is fundamenteel. Steeds meer bedrijven ontwikkelen immers platform-achtige businessmodellen, vaak met een ‘winner-takes-most’ karakter. Dat is innovatief, maar introduceert ook risico’s voor de dynamiek en vernieuwing waar afnemers van profiteren. Vandaar het belang van openheid (open standaarden en toegang tot bijvoorbeeld data), interoperabiliteit (het aan elkaar kunnen koppelen en combineren van apparaten, diensten en data), non-discriminatie (geen oneigenlijke bevoordeling van eigen diensten) en het vrij kunnen overstappen door afnemers (met behoud van data en gebruikerservaringen). Eerlijke kansen en openheid voor iedereen.

Tot besluit enkele algemenere observaties. Ten eerste leidt schaalvergroting niet per se tot meer innovatie. Daaraan vooraf gaat een goed geïntegreerde Europese markt, die grotere investeerders aantrekt. En ook andere routes dan schaalvergroting kunnen innovatie en concurrentiekracht stimuleren. Zoals ecosystemen rondom een strategische waardeketen, met evenwichtigere machtsverhoudingen dan bij een ‘kampioen’. Ten tweede moet mededingingsbeleid zich meer verhouden tot beleidsterreinen die overlappen met concurrentie. Dat betekent niet dat mededingingsautoriteiten andere beleidsdoelen moeten binnenhalen, maar ze kunnen ook niet blind voor zijn voor andere publieke belangen. Concurrentie is geen doel op zich. Ten derde besteedt Draghi weinig aandacht aan het risico op afhankelijkheid van techreuzen. Natuurlijk moet innovatie tegenwicht bieden aan de macht van buitenlandse spelers, maar ook in Europa mogen overheden geen speelbal worden van techbedrijven, die meer informatie en kennis hebben. Marktmacht gaat niet alleen over winst, maar ook over invloed en macht richting overheden. Een realistische blik op de wisselwerking met onze democratie en rechtsstaat is onmisbaar.