Blog Martijn Snoep: De agro-nutri Bermuda-driehoek: drie soorten van marktfalen en een uitweg
Inleiding
Waarom zijn zoveel boeren in Nederland en de rest van Europa ontevreden en zien ze hun toekomst somber in? Waarom is het zo lastig om de negatieve impact van landbouw op onze leefomgeving en biodiversiteit te verminderen? Wat kan daaraan worden gedaan, en hoe kunnen de overheid en instanties zoals de Autoriteit Consument & Markt (ACM) hierbij helpen? Eenvoudige antwoorden zijn er niet, maar met een op drie fronten gerichte aanpak is een positieve uitkomst mogelijk.
Om te beginnen: niet alle boeren zijn ontevreden en somber over hun toekomst. Er zijn genoeg boeren die een innovatief en toekomstbestendig bedrijf leiden waarmee ze goed verdienen en tevreden zijn. Maar hun situatie is fragiel; inkomens en daarvan afhankelijke gemoedsrust kunnen jaarlijks fluctueren door bijvoorbeeld extreme weersomstandigheden, dierenziektes en andere plagen of ontwikkelingen op de wereldmarkt. En ‘de gemiddelde Europese boer’ bestaat niet. Melkveehouders hebben van land tot land te maken met andere uitdagingen dan tomatentelers of varkenshouders. Een goede weergave van de staat van de Europese agrarische sector vraagt om een marktanalyse per land, per sector, per type boer en dat over meerdere jaren. Maar daarvoor leent een blog zich niet. Daarom geef ik een globaal beeld.
De agro-nutri keten als zandloper
Een goede marktanalyse begint met het in kaart brengen van de productieketen. De meeste ketens hebben een piramidevorm, met enkele spelers bovenaan (leveranciers van basisproducten) en veel afnemers in de laatste schakel (consumenten). De landbouwvoedselketen heeft echter een uniek zandlopermodel. Voor dit globale beeld van de agro-nutri keten neem ik als vertrekpunt de grond waarop boeren hun producten verbouwen en laat ik leveranciers van basisproducten aan boeren (zoals zaden, kunstmest, diervoer en machines) buiten beschouwing, ondanks de breed gedeelde zorgen over concentratie en machtsvorming in die markten.
Bovenaan deze globale agro-nutri keten staan veel kleine en middelgrote boeren, die een breed scala aan landbouwproducten voortbrengen op grond die zij in eigendom hebben. Zij hebben nauwelijks individuele onderhandelingsmacht ten opzichte van de volgende schakel in de keten: grote internationale handelaren in basisproducten als graan, soja en mais en grote verwerkers zoals zuivelbedrijven, slachterijen en groentebewerkers. De handel in basisproducten is sterk geconcentreerd en mondiaal van aard. Andere producten zoals melk, vlees en aardappelen worden vaker regionaal ingekocht vanwege transportkosten en bederfelijkheid.
Supermarkten vormen de volgende, eveneens geconcentreerde laag in de keten. Zij kopen hun producten nationaal in, afgestemd op lokale consumentenvoorkeuren. Aan de onderkant van de keten staan de consumenten, een heterogene groep van prijsgevoelige kopers zonder individuele onderhandelingsmacht. Zij kunnen hooguit stemmen met hun voeten door inkopen te doen bij een andere supermarkt.
Marktfalen 1: Inkoopmacht
De eerste vorm van marktfalen is de ongelijke machtsverhouding tussen boeren en inkopers zoals handelaren en verwerkers. Boeren zijn in deze verhouding extra kwetsbaar vanwege hoge uittreeddrempels. Zij zijn meer dan andere ondernemers financieel, cultureel en emotioneel gebonden aan hun bedrijf en aan hun land. Hierdoor zijn zij een gemakkelijkere prooi voor uitbuiting door aankoopprijzen die nauwelijks de marginale kosten dekken en door eenzijdige voorwaarden die negatieve risico’s (van bijvoorbeeld misoogsten) volledig bij de boer leggen en financiële meevallers bij de inkoper.
Handelaren profiteren doorgaans goed van hun inkoopmacht, maar verwerkers in de agro-nutri keten doen dat maar in beperkte mate. Supermarkten op hun beurt beschikken namelijk ook vaak over inkoopmacht ten opzichte van de verwerkers. Bovendien maken supermarkten maar kleine marges op verse producten, die soms ook als lokmiddel worden gebruikt om klanten te trekken. De consument profiteert uiteindelijk van deze lage prijzen; voedselprijzen stijgen weliswaar maar zijn in Europa historisch gezien nog nooit zo laag geweest in verhouding tot het inkomen.
Marktfalen 2: Negatieve externaliteiten
De tweede vorm van marktfalen bestaat uit de negatieve effecten van de agrarische sector op de samenleving, zoals gronduitputting, stikstofuitstoot, onnodig dierenleed en aantasting van biodiversiteit. De kosten van deze effecten zitten niet in kostprijs, maar worden wel gemaakt. Ze worden afgeschoven op de samenleving als geheel en toekomstige generaties. In efficiënte markten zouden deze kosten wel in de kostprijs zitten, maar door een gebrek aan regulering en handhaving gebeurt dit niet.
“True prices”, prijzen waarin alle negatieve effecten in de kostprijs zitten, zouden veel agrarische producten een stuk duurder maken dan nu het geval is. Dat maakt die producten onbetaalbaar voor een belangrijke groep mensen, althans wanneer men vasthoudt aan huidige voedselpatronen. Dit dilemma vraagt om een politieke afweging tussen korte en lange termijn, en een oplossing die recht doet aan de brede maatschappelijke context van de agro-nutri keten. Dit is waarschijnlijk de lastigste opgave met betrekking tot de agro-nutri keten waarvoor we als samenleving staan.
Marktfalen 3: Informatie-asymmetrie
De derde vorm van marktfalen ziet op informatie-asymmetrie. Veel consumenten willen best wat meer betalen voor duurzame producten en een eerlijke prijs voor boeren. Maar hoe weten zij dat dit daadwerkelijk gebeurt? Duurzame producten zien en smaken vaak hetzelfde als reguliere producten, en consumenten kunnen niet controleren of de boer een eerlijke prijs heeft ontvangen. Hier is transparantie en toezicht nodig om consumentenvertrouwen te waarborgen en duurzame initiatieven te ondersteunen.
Een mogelijke oplossing
Hoe komen we uit deze Bermuda-driehoek van verschillende vormen van marktfalen die zowel boeren als de samenleving als geheel schaadt? Dit kan alleen door drie paden parallel te bewandelen en langs de weg der geleidelijkheid om te voorkomen dat draagvlak voor de verandering wegvalt:
1. Bescherming tegen inkoopmacht
Boeren moeten een eerlijke prijs krijgen voor hun producten en niet alle economische risico’s hoeven op hun schouders te rusten. Dit kan zonder terug te vallen op prijsinterventies uit het verleden, met de bekende “melkplassen” en “boterbergen” als gevolg. EU-regelgeving tegen oneerlijke handelspraktijken biedt hiervoor een kader. Maar ook kunnen boeren meer gebruik maken van mogelijkheden om samen te werken om hun positie te versterken en kunnen ketenafspraken worden gemaakt. De Europese mededingingsregels bieden boeren hiervoor veel ruimte. De ACM geeft hierover graag voorlichting. Zo zet de ACM zich in om de onderhandelingspositie van boeren tegenover de grote marktpartijen te verbeteren. Versterking van bestaande inkoopmacht aan de kant van de afnemers door middel van overnames moet kritisch worden beoordeeld. En ook hier speelt de ACM een rol.
2. Strengere milieuregels
Er zijn strengere Europese regels nodig om negatieve externe effecten te beperken en concurrentie te voorkomen uit landen die het minder nauw nemen met milieuregels. Dit zal leiden tot hogere voedselprijzen en politieke weerstand, maar het is noodzakelijk voor een gelijk speelveld en een duurzame toekomst voor boeren en ons allemaal. Grote kans dat wat we eten en de hoeveelheden daarvan zullen moeten wijzigen. En omdat voedsel dicht tegen cultuur en emotie aanligt, kan dat alleen geleidelijk. Maar je hoeft alleen maar naar de verandering van de supermarktschappen te kijken in de afgelopen 30 jaar, om te zien hoe snel voedselpatronen kunnen veranderen. Het maken van deze regels en de afwegingen die daaraan ten grondslag liggen horen thuis bij de democratisch gekozen wetgever. Dat maakt het aan de ene kant lastig, maar aan de andere kant is dit nodig voor het creëren van draagvlak voor deze verandering. Op weg naar deze nieuwe regels kunnen alvast stappen worden gezet door middel van afspraken tussen boeren en binnen ketens over de naleving van boven-wettelijke standaarden. De mededingingsregels bieden hiervoor ook ruimte. De ACM geeft algemene voorlichting over de mogelijkheden en, bij twijfel, duidelijkheid in individuele gevallen.
3. Aanpak van greenwashing
Consumenten moeten uitingen van supermarkten over duurzaamheid en eerlijke prijzen kunnen vertrouwen. Dit vereist duidelijke regels tegen greenwashing die voor iedereen gelden, gecombineerd met strenge handhaving en voorlichting. Ook hier speelt de ACM dus een rol. Ook zou de overheid een regierol kunnen pakken bij het in de markt zetten van een onafhankelijk, uniform en vertrouwenwekkend keurmerk: een keurmerk dat een “eerlijke prijs” garandeert in de breedste zin van het woord en dat de consument een uitweg biedt uit het huidige woud van keurmerken.
Conclusie
Door deze drie paden voortvarend te bewandelen, maar met behoud van draagvlak door perspectief te schetsen en oog te hebben voor alle betrokken belangen, kunnen we werken aan een meer toekomstbestendige en veerkrachtige landbouwketen. De ACM staat klaar om hierin haar rol te vervullen.
Martijn Snoep, bestuursvoorzitter ACM
